ЗАЧЕМ ИЗРАИЛЮ НУЖЕН СЕНАТ

О тенденциях демократии превращаться в тиранию большинства

Недавно один израильский политический обозреватель, комментируя ход военных действий между Израилем и его противниками, с горечью сказал: «С внешними-то угрозами мы справимся, а вот с внутренними…»

И, как бы подхватывая тему, в апреле 2026 года интернет-журнал Mosaic поместил большую статью, которая открывалась следующим вступлением:

Так или иначе война с Ираном в какой-то момент закончится, и, когда это произойдет, политические и социальные противоречия, из-за которых израильтяне вцеплялись друг другу в глотки в 2023 году, вернутся с победным ревом. Все эти конфликты никуда не делись даже 7 октября, хотя нагрянувшая война и притупила их на время. Их будет невозможно игнорировать этой осенью, когда впервые за четыре года граждане направятся к урнам для голосования, – правда, конкретная дата выборов еще не определена. И эти выборы станут референдумом о войне: кто виноват, что она случилась, победил или проиграл Израиль в Газе, Иране и Ливане и чья политика оказалась успешной или провальной. Но они будут также о более глубоких вопросах, которые раскололи Израиль и тестировали его политическую систему до начала войны.

Летом и осенью 2023 года Израиль переживал сильнейший конституционный кризис, главным вопросом которого были роль и полномочия судебной власти. Похоже, вся страна была на грани развала, и многочисленные резервисты заявляли, что откажутся защищать государство, если правое правительство будет продолжать курс на судебную реформу. После резни 7 октября показалось, что враги Израиля вновь объединили его народ и что массовые демонстрации и агрессивная риторика были всего лишь поверхностным явлением, в то время как люди по-прежнему были в основе своей согражданами. И аналогичный эффект имела война с Ираном. Но прошло совсем недолго времени, и швы социальной ткани вновь стали натягиваться. И сегодня напряженность между избранным правительством и судебной системой остается центральной проблемой в израильской политике.

Авторы статьи «Зачем Израилю нужен Сенат» – издатель выходящего в Иерусалиме на иврите ежеквартального журнала Ha-Shiloah Амиад Коэн и его главный редактор Саги Бармак. В ней они предлагают выход из тупика, в котором оказалась их страна.

Какова ситуация сегодня? На одной стороне конфликта, пишут Коэн и Бармак, находятся широкие сегменты израильских правых, которые считают, что их мнение остается неуслышанным. Хотя правые партии продолжают выигрывать демократические выборы и формировать правительство, реальная институциональная власть остается в руках враждебно настроенных юридических советников и неизбранных судей. Последние действуют фактически как левые активисты, в результате чего страна, на взгляд правых, начиная с 1990-х годов превратилась из парламентской демократии в тиранию прогрессивистского судейского корпуса.

А вот противоположная перспектива. Многие на левом фланге не на шутку напуганы опасностями, которые исходят от становящегося все более централизованным правительства. Им представляется, что юридические советники, генеральный прокурор и особенно Верховный Суд являются единственными, кто сдерживает правое правительство, которое чем дальше, тем больше рассчитывает на получение автоматического большинства в Кнессете. И дело не в том, говорят они, что Израиль недостаточно демократичен, а в том, что у него нет надлежащих гарантий против злоупотребления властью со стороны тиранического большинства.

Что же получается в итоге? В отличие от Соединенных Штатов, где высшая судебная инстанция рассматривает только так называемые «спорные случаи», где есть пострадавшая сторона с конкретной жалобой против конкретной стороны, ее израильские коллеги принимают дела от общественных жалобщиков – от НГО до частных лиц, даже когда подавший заявление в суд не является лично пострадавшей стороной, а речь идет, условно говоря, об общественном благе. Отсюда широчайшие полномочия Верховного Суда. Фактически любые законы, принимаемые парламентом, или постановления правительства могут быть им заветированы. То же касается кадровой политики правительства. Даже во время войны Верховный Суд может отменять любые назначения на должность или увольнение государственных чиновников. Короче говоря, налицо заложенное в законе столкновение – не сотрудничество! – властных структур: избранной власти в лице парламента-правительства и неизбранной – в лице Верховного Суда.

Коэн и Бармак напоминают, что американские отцы-основатели относились к демократии «с глубоким подозрением». Власть действительно должна принадлежать народу, но накал народных страстей не должен быть причиной беды. То есть, чистая демократия опасна, народная воля должна быть процежена «посредством избранного собрания граждан, мудрость которых лучше способна определить истинные интересы страны». Так в американском варианте возникли Палата представителей как институт сугубо демократический и Сенат – тоже демократический институт, но более, так сказать, аристократический.

Что касается Израиля, то внесение каждого законопроекта со стороны Кнессета для рассмотрения и одобрения в этот высший орган могло бы выявить у последнего новые подходы и сомнения, которые или не возникли бы в нижней палате, а если бы и возникли, то могли не получить того внимания, которое данный законопроект заслуживает. Неотъемлемой частью подобного процеживания стал бы диалог между обоими законодательными органами. Неотфильтрованной воле большинства был бы поставлен заслон. Другими словами, функцией израильского Сената стало бы установление баланса сил между мажоритарным Кнессетом и никому не подотчетным судейским корпусом.

Далее Амиад Коэн и Саги Бармак в деталях описывают то, как они себе представляют претворение их проекта в жизнь. Мы не будем вдаваться в них, остановимся лишь на некоторых моментах. Количество сенаторов – 71 (столько же, сколько имел Санхедрин в древней Иудее). 36 сенаторов избираются регионально, шесть имеющихся дистриктов – по шесть сенаторов каждые шесть лет; 15 сенаторов избираются общенациональным голосованием тоже каждые шесть лет; 18 сенаторов избираются членами Кнессета вместе с действующими мэрами 81 городов Израиля, и еще два места резервируются для президента страны и предшествующего премьер-министра.

Следует отметить, что голосование на все выборные должности в Сенате предлагается проводить не по партиям (как на выборах в Кнессет), а по конкретным кандидатам. Зачем? А затем, чтобы избиратели знали, за кого именно голосуют, и это, по мнению авторов, поднимет качественную планку. Но зачем подключать к выборному процессу в Сенат мэров городов? А затем, что мэры обладают «глубоким знанием местных нужд» и теоретически способны отличить знающего кандидата от демагога. И так далее. Короче говоря, по замыслу Коэна и Бармака, в Сенат должны попадать более компетентные и в целом прошедшие более глубокую школу жизни люди, чем их коллеги в Кнессете. И, конечно, задачи, которые придется решать сенаторам, потребуют и высокой компетенции, и немалого жизненного опыта.

Первая такая задача – это апробирование и одобрение поступающих из Кнессета законопроектов. Верховный Суд таким образом от контроля над законотворчеством освобождается. Далее, Сенат будет наделен правом вызывать на открытые слушания министров, деятельность которых вызывает вопросы.

Кроме того, именно Сенат получит исключительное право создавать комиссии по расследованию проблем, беспокоящих общественность страны. Создание подобных комиссий при соответствующих обстоятельствах является в Израиле традиционным, однако в последнее время на их формирование наложил отпечаток уже упоминавшийся внутриполитический кризис: если комиссию возглавляет политик, то ей не доверяют левые, а если судья – то правые. Так что в этом контексте передача права на формирование комиссий по расследованию Сенату выглядит логичной и целесообразной.

И еще одну спорную процедуру Амиад Коэн и Саги Бармак предлагают поручить Сенату: утверждение государственных служащих высшего ранга. В настоящее время эта процедура также является ареной противостояния левых и правых. Первые стремятся блокировать политических назначенцев, вторые, со своей стороны, обвиняют своих оппонентов в обструкции попыток правительства проводить курс, который оно обещало избирателям. Чтобы ввести этот процесс в рациональное русло, Сенат будет рассматривать и утверждать кандидатов на высокие посты открыто и полностью отстранит от участия в нем Верховный Суд.

Особенные споры вызывает в Израиле назначение судей. По мнению правых, судейский корпус контролируется «самовоспроизводящейся кликой», избирающей и переизбирающей своих коллег и располагающей почти неограниченной властью отменять решения Кнессета и правительства. Левые же говорят, что подобная система защищает судейские органы от политизации. Допущение избранных официальных лиц к назначению судей, с их точки зрения, выльется в усиление влияния исполнительной власти и подрыву судейской независимости. Коэн и Бармак предлагают опять же передать право утверждения кандидатов на должности судей Сенату. Правительство, получившее доверие электората, предлагает их высшей палате парламента, т.е. Сенату, который – опять же публично – эти предложения рассматривает и либо их отклоняет, либо утверждает. Иными словами, судьи уже не выбирают сами себя.

Статья представителей журнала Ha-Shiloah вызвала немедленный отклик. Его направил в Mosaic израильский публицист, специалист по вопросам политической демографии, который пишет под псевдонимом Рафи Демогг. Название его материала – «Конституционный кризис в Израиле на самом деле кризис демографический».

Демогг сразу подчеркивает, что полностью поддерживает идею изменений полномочий судейской власти в Израиле. Кризис 2023 года подтвердил, с его точки зрения, что однопалатный парламент не подходит для решения накопившихся проблем. Вместе с тем Демогг категорически отметает предложения Коэна и Бармака о том, каким должен быть израильский Сенат.

Простая пропорционально-мажоритарная система [которая заложена Коэном и Бармаком в основу избрания Сената] подошла бы для этнически и культурно однородной страны, где главные разделительные линии являются чисто политическими. В таком государстве граждане различаются по своим экономическим взглядам и внутренним приоритетам, а также имеют гамму мнений по социальным вопросам. Тем не менее у них существует единое представление о том, как должна быть выстроена общественная площадка, определяющая характер дебатов.

Однако еврейское государство – это совсем не такая страна. Оно чрезвычайно разделено по этническим и религиозным признакам. Около 20% населения составляют арабы, большинство которых не принимает Израиль как государство евреев. Еще 14% (и это количество быстро растет) – это харедим, чье отношение к государству в общем амбивалентно, от полной поддержки до красного антисионизма. Остальные граждане в принципе согласны с тем, что Израиль является механизмом самоопределения еврейского народа, но во всем прочем они мало в чем согласны. Средние религиозные сионисты и средние светские евреи не просто придерживаются разных взглядов на политику; их представления о хорошей жизни разнятся невероятно, они не вступают в браки между собой, посылают детей в разные школы и редко бывают соседями.

Эти фундаментальные различия отчетливо проявляются в электоральных предпочтениях израильтян. Свыше 90% израильских арабов голосуют за арабские партии и свыше 90% харедим – за свои партии. Религиозные сионисты более гибкие и необязательно отдают свои голоса только их партиям. Однако в 2022 году 95% религиозных сионистов все же проголосовали за партии правящей коалиции. С другой стороны, 80% светских евреев поддержали оппозицию. И наконец те евреи, которые и не светские, но и не слишком религиозные, разделили свои предпочтения: две трети голосовали за партии коалиции и одна треть – за оппозицию.

Очень важный момент – правительство, сформированное по итогам выборов 2022 года, было, вероятно, первым, которое не включало партии, представляющие светский средний класс. Перед последним открылась мрачная реальность: меняющаяся демография страны создала перспективу навечного перехода его представителей в оппозицию при единовременной потере контроля над единственным гарантом его интересов – Верховным Судом. Не забудем и естественный рост правого электората, среди которого на первый план выдвинулся сектор харедим. На его долю приходится четверть всей рождаемости в сегодняшнем Израиле, а к 2065 году там прогнозируется, что они составят треть всего населения и 40%– еврейского. Короче говоря, вполне возможно, что уже в самом близком будущем в правящих правых коалициях в Израиле будут доминировать религиозные партии.

Рафи Демогг делает на основе приведенных им фактов следующий вывод: Израиль сегодня – это лоскутная страна племен или секторов, имеющих довольно сильно отличающиеся взгляды на ее саму и зачастую несовместимый образ жизни. С такой демографией, резюмирует этот автор, чисто парламентская демократия с пропорциональным представительством в избираемых органах власти проблематична. Куда разумнее демократия консоциональная, или консоциальная (по-русски также используется термин «сообщественная»), когда «власть официально распределяется между различными этническими, религиозными, лингвистическими и культурными группами».

И следующий пример: предположим, что члены Сената будут избираться из четырех официально утвержденных секторов: харедим, религиозного, светского и арабского. Основой для классификации того или иного района может стать то, каких школ в нем больше: если большинство их управляется государством, то это светский сектор – и так далее. Крупные города с разнородным населением (такие как Иерусалим) могут быть поделены на меньшие, более однородные районы. В любом случае каждый сектор получает в Сенате фиксированные (какие бы демографические изменения не происходили) 20 мест. Еще пять членов Сената назначает, допустим, правительство и еще четыре – оппозиция. И эти, и другие детали могут быть, по мнению Демогга, без большого труда согласованы.

Самой главной функцией этого Сената станет защита жизненных интересов вышеупомянутых израильских, как называет их Рафи Демогг, секторов. Так некоторые законопроекты, затрагивающие чувствительные проблемы взаимоотношений между государством и религиозными жителями Израиля, должны будут приниматься только квалифицированным большинством в 60-67 голосов. «Это будет означать, – заверяет Демогг, – что в Израиле 2060-х годов светские евреи смогут не опасаться за свой образ жизни из-за действий большинства. Однако это будет также, например, означать, что если сегодняшние опросы общественного мнения точны и Нетаниягу в этом году потеряет власть, а следующая коалиция будет состоять только из нерелигиозных сионистских партий, то она все равно будет не в состоянии лишить уклонистов от армии их избирательных прав».

Пока что на внутреннем фронте без перемен.